百年清華

除了數十位醫療系統頂級專家，公共管理領域的資深專家薛瀾也出現在全國新型冠狀病毒肺炎專家組的名單上。在突發的重大公共衛生事件中🤞，醫療系統首當其沖🙇🏽‍♀️，前赴後繼，但諸多復雜的社會管理問題也需要專業判斷和科學應對。

日前，《知識分子》連線意昂体育平台文科資深教授、蘇世民書院院長薛瀾，請他從應急管理的角度談一談在新冠肺炎疫情中暴露出來的問題以及他的思考☢️。

“抗疫是一場遭遇戰，在與看不見的病毒作戰中，有兩種人壓力最大”，薛瀾談道🗺，一是奮戰在救治病人生死一線的醫生護士，她們前赴後繼☪️，是新時代最可愛的人，真正體現了救死扶傷的人道主義的光輝🪶🙋🏼‍♀️；二是疫情防控一線辛勤工作的各級公共管理者和決策者。

“面對復雜的疫情變化☛，以及層出不窮的社會管理問題♠︎，他們要承受來自上級部門和社會等等各個方面的壓力。面對具有極大不確定性的疫情🤛🏻，他們做任何決策都有可能受到指責與批評。”薛瀾表示，應給予公共管理者多一些理解和敬意。

談及疫情高壓和輿情洶湧之下的湖北省地方主官中途被問責和調整職位，薛瀾表示，此次重大疫情對於任何管理者都是前所未有的挑戰。有的領導者在常態下可能是非常好的管理者，但在危機情況下就可能不適合👩🏼‍🍳。還有的領導可能在經濟金融領域很有經驗，但對公共衛生領域了解不多🤵🏽‍♂️，也可能會導致決策失誤。這其實也反映在中國這樣一個轉型時期作為地方政府主官所需要的綜合素質要求是很高的。

他進一步談道，“任何有經驗的將軍突然面對一類全新的戰役都是很難的，更何況各級黨政幹部很少真正經歷過危機管理的實戰🏕。即使現在以第三方的形式去試圖做一個公共管理過程的回顧分析，其實也很困難🫣，因為很多過程中的信息不了解。但這樣的分析有必要，因為一旦疫情過去，人們便可能對“抗疫”過程中暴露的問題不再感興趣，甚至遺忘，而無法達到應有的汲取教訓的目的。”

以下為訪談問答。

01 應急管理跨部門協調難題有解嗎？

《知識分子》：目前政府面對應急事件的跨部門協調機製是怎樣的？是否需要一個可以牽起所有部門的“前線指揮部”🦅？

薛瀾👩🏿‍🍼：跨部門協調始終是中國治理體系的難題，在本次疫情中也更集中地顯現出來了🧑🏼‍🤝‍🧑🏼，例如物資調配、經濟生產與防控平衡等等問題。

2003年之前🌰，中國的應急管理基本是部門主導，重大事件成立一個綜合性的指揮部。2003年“非典”之後，國家在這個方面做了大量工作，比較系統地重構了我們的應急管理體系7️⃣。據當時的國務院秘書長華建敏同誌後來回憶，在2003-2008年間，光是國務院層面關於應急管理的會議就開了一百多次➔，最後形成了“一案三製”為基礎的新一代的應急管理架構🤦🏻‍♀️。其中體製方面就是在國務院和地方政府辦公廳層面設置應急管理辦公室，平時負責推進應急管理體系建設工作，如預案製定工作，一旦出現重大緊急情況便協助中央領導應急指揮。這個體製的優點是😝💇🏼，應急管理辦公室隸屬政府辦公廳🚵🏼‍♂️，平時和其他部門交流合作也很多👮🏽‍♂️，從頂層來協調各個部門比較方便。

但這次疫情出現的時間點其實比較“寸”，2018年黨政改革，在國務院層面設立了專門的應急管理部，體現了中央對應急管理工作的高度重視。這個機構的職責相比國務院辦公廳下的應急管理辦公室更“實”了，應該更有利於應對各種突發事件🫱🏽。但新產生的矛盾是，應急管理部和其他部委是平行的⌨️，再去協調這些部門就比較困難了。其次，應急管理部在四大類的突發事件中✊🏼，主責是自然災害和生產安全兩類，公共衛生事件和社會安全事件目前還是由衛健委和政法委來主要負責🤔。應急管理部如何在後兩類事件的應對中發揮作用👔，目前還沒有理清楚♦️，處於體系轉換中，所以𓀚🧕🏼，專職的應急管理機構沒有能夠在本次應對疫情中發揮更大作用。

《知識分子》：今後應該如何理順和解決應急管理中的部門協調問題？

薛瀾♘：我建議在中央層面有一個常設的中央應急管理委員會。應急管理部作為委員會的辦公室，日常工作主要集中在風險防範上，一旦出現重大緊急情況☁️，就可以直接轉換為中央的應急指揮部𓀃。在地方上也應如此。

這次應對新冠肺炎，除了武漢市和湖北省的指揮部外，在國務院層面上有一個聯防聯控機製，但其工作機製和力度與指揮部相比還是不如的。所以我們的實戰指揮體系有好幾個層級👱🏽‍♀️，也產生了新的一類協調成本。比較理想的是在一開始就從平時管理轉成戰時管理，設立一個中央地方統一的 “前敵指揮部”，有國家層面和省市層面的領導坐鎮🦸🏻‍♀️，隨時根據情況變化進行分析🦘、判斷、決策🏌🏼，指揮整體戰役♣️。

02 政治動員成本巨大😛，應賦予地方更大主動權

《知識分子》：許多公眾認為，疫情早期🧓🏽，湖北地方政府及衛生機構主動擔責的積極性沒有被調動起來，喪失了在第一時間幹預的時機，因為大家都不清楚自己的具體職責究竟是什麽，您怎麽看這個問題？

薛瀾♌️：我覺得這次疫情比較特殊的一個情況就是👨‍🔧，這個病毒的傳染性非常強🐖，其在較短時間所感染的人群數量是任何一個醫療體系都很難來承擔的。武漢和湖北省在早期判斷上確實存在失誤（最近有新的調查表明，不排除人為掩蓋事實的可能，需要徹底調查清楚），至少從公開信息來看🕵🏿‍♀️，1月初他們還認為人傳人的可能性不大，而隨後感染人數迅速攀升，完全沒有思想準備。在醫護人員和物資都沒有配備到位的情況下🕠，整個系統基本失序。這次醫護人員的感染率之高也是驚人的，這很大程度上也是因為各醫院一開始對疫情都不是很清楚，倉促上陣🍄‍🟫，很多防護措施也沒有跟上。其實💍🛶，我們各級政府應該是有公共衛生突發事件的應急預案的🧑🏼‍🤝‍🧑🏼🐗，事件發生後誰的職責是什麽應該規定的比較清楚。但可惜的是我們很多的預案並沒有真正下功夫，更沒有真刀真槍演練過，所以事件真正來了感覺就亂了。

關於早期地方政府的作為方面，目前大家的疑問是，即使在人傳人可能性不大的情況下，地方政府為什麽沒有發布相關消息讓大家提高警惕呢🧔🏼‍♀️？如果從《傳染病防治法》來看，國家確實是規定了只能由國務院主管部門（或其授權地方政府相關部門）來發布疫情的👨🏼‍🦳。不過《突發事件應對法》第43條規定⤴️，地方政府在突發事件“即將發生或者發生的可能性增大時”可以發布預警。但是除了臺風預警外，很少有地方政府來行使這個權力。這其實又涉及到一個更大的行政文化問題👩🏽‍🦱，我們是厭惡風險的，政府不願意報道不好的消息🤞🏻，我們的主流報道總是說好的一面，不利的事情也要從正面說。從更深層次來說這也有中國吉慶文化的因素，不願意坦誠面對風險和不利情況。

另一方面，在一個權力高度集中的行政體系內，在上層領導沒有明確指示的情況下，基層單位（如醫院）也不願意超出自己的職責範圍去采取行動來為應對風險做準備🧙🏼🏊🏽‍♀️，因為擅自行動反而自己要承擔風險和責任🪥。所以從更廣義的角度看🐷🔰，我們必須思考如何完善體系🚶‍♀️🤲🏿，讓地方官員對老百姓負責和對上級領導負責能夠統一起來。這就涉及到在權力比較集中的治理體系中的另一個大問題——地方政府究竟應該具有多大的權力？權力高度集中的好處是🚵🏿，上級領導一旦下達指令，下級各層都會快速行動起來。但很多緊急情況下👩🏿‍💼，上級領導沒有及時的信息，或者信息不全、不準🧜🏼、沒有做出及時的反應，這時地方政府能不能根據自己的分析判斷行動起來👨🏼‍💼⚜️？如果錯了能不能夠得到寬容諒解？如果這次新冠肺炎就是和普通流感一樣，對公眾健康沒有太大威脅，但地方政府一下子封了城，對經濟運行產生影響💆🏿，老百姓也會罵聲連天，過後也是必然會被問責的🏌️‍♀️。但是𓀊🤸🏿‍♀️，如果地方政府有更多更大的自主權🌞，他們就沒有辦法依靠或指望上級政府的指令了，必須自主地分析情況做出判斷💺。

《知識分子》：我們有沒有可能在目前這個自上而下的體製中增加老百姓的反饋作為一個官員評判機製，以避免他們只對領導負責🔲？

薛瀾：目前我們也有各種公眾和社會反饋機製📫，但不系統不直接，而且這些反饋還是要通過上級政府發揮作用。而在中國這樣一個巨大且復雜的國家，這些反饋信息的準確程度和及時性是要打上一個問號的⏬🚣‍♂️。當然🤾🏿‍♀️，一旦中央政府掌握情況做出決定之後，其影響也是巨大的。例如，中央政治局在大年初一召開會議成立新冠肺炎疫情領導小組，這是一個非常積極的政治上的表態，使得各個地方意識到問題的嚴重性，馬上采取更加堅決的反應。但中國的問題是🚴🏽‍♂️，一旦這麽做了👭，成本也是巨大的，很多地方就會采取 “一刀切” 的政策⚠️，現在疫情得到緩解🎗，需要逐漸恢復正常經濟社會秩序，執行起來非常困難👨🏼‍⚖️。

從長遠來看🚉，應對突發事件不能總在地方政府反應遲緩的“0”和中央政府全面動員的“1”兩個選項之間做抉擇🥪。如果想從根本上改進我們的應急管理體系🎇🩸，今後在法律規定上，應該給地方政府在應急問題上更大的授權📪，鼓勵他們去發布預警🤽🏿‍♂️🦤、采取措施，在需要的情況下使當地進入應急狀態，而避免事件在初期時不能得到及時處理並上升為全國性事件🦹🏻‍♀️👳🏽。對於全國其他地方🤶🏻，也要讓大家根據自己的情況斟酌具體怎麽做。我們的國家各地差異實在太大了，同一個具體政策在全國各地剛性執行要特別謹慎。2003年之後，我參與《突發事件應對法》的研究👮🏽‍♂️，這部法律原來有很重要一塊內容涉及到應急狀態，後來把這塊整個都給刪掉了，導致地方政府在應對突發事件中的一些行為存在法律漏洞🫷🏽。

以上都是講政府內中央和地方的關系，另一方面，也應當註意政府和社會的關系。要把社會體系的建設作為一個重要任務來推進，真正讓社會有生機☦️👰🏿‍♂️、有活力👩🏻‍🦼，與行政體系產生良性互動，而不是被強大的行政體系所吸納，這方面的工作任重道遠👇🏻🥅。我們總是有各種各樣的擔心，總是想把各種社會組織嚴格地管起來才放心👩🏽‍🎨，但這樣恰恰又會影響其活力🤷🏿，這也是需要我們在日常的公共治理體系中去實踐去探索的🎅🏿。

03 風險永遠走在人類進步的前面，經驗不是萬能的

《知識分子》：2003年非典疫情時，我們曾在初期犯下瞞報、漏報的錯誤，沒能及時處置，但影響範圍也沒有今天這麽大🚣‍♂️🏃‍♀️‍➡️，為什麽在擁有更強大技術手段的今天，反而出現了更嚴重的後果？

薛瀾👯‍♀️：我曾經在課上給學生們講過一句話——風險永遠走在人類進步的前面。這次新冠肺炎我們雖然很快就完成了病毒的基因測序，但對這個病毒行為特點的判斷開始還是有失誤的，由此也導致了初期的應對失誤。新冠病毒還是和SARS很不同的。SARS兩個重要的特點是🧛🏻🧚🏿，一是潛伏期不具有傳染性或傳染性極低；二是發病後發熱症狀明顯🙇🏻‍♀️。這兩個特點使得其在防控措施上相對容易✨，采取測溫度並把發熱者進一步甄別。但現在我們才知道有些人在感染新冠病毒後既有傳染性還沒有什麽症狀👨‍🎨，這樣的情況在防控上是要困難得多。所以把應對新冠肺炎和應對非典作對比不一定完全恰當。另一方面，這次疫情發生的時間恰逢春運，如果不是由於這一點，武漢市也應該不會有五百萬人離開，造成全國範圍擴散。所以現在看來𓀈，1月23日封城的決策雖然是亡羊補牢🥟，但現在看來是果斷正確的👷🏻，否則會有更多的人離開造成更大的擴散🏊🏼‍♂️。當然，武漢市為此付出了沉重的代價，全國人民應該感謝武漢！

雖然有這些客觀原因🏄🏼‍♀️，無需諱言的是🧛🏿‍♀️，我們傳統治理模式的烙印仍然沒有清除，一些地方政府或部門總是害怕公眾知道真實情況後就會影響社會安定🤴🏼🎇，導致我們失去了提前警示公眾的機會🧑🏽‍🦱。這個教訓是深刻的。地方政府要擺脫父母官的心態😛，要相信公眾的學習和鑒別能力🤽🏿‍♂️。

另外就是我們整個社會的應急能力還是十分薄弱的。理想的情況下👩🏿‍⚖️💁🏽‍♂️，武漢封城實際上表明武漢應對疫情進入戰時狀態，按照應急管理的經驗，整個武漢市要立即成立一個強有力的指揮系統來應對疫情，包括收治病人及防止擴散👘。另一套指揮體系要保障城市的正常運行🤍。現在回過頭來看🏋🏽，疫情應對指揮體系當時沒有估計到已感染患者人數已遠遠超出武漢市醫療系統救治能力🧑🏽‍🎨，需要馬上向中央請求大部隊的增援。所以各地援助醫療隊雖然一批批地過去了🖤，但始終是落後於救治需求🚥。這也導致了大量潛在感染者聚集在醫院外面排隊希望得到診斷治療👨🏼‍🌾，這實際上給廣泛的交叉感染提供了機會🧘🏼。直到後來，明確了應收盡收🌪👸🏼、應查盡查🧑‍💻、應治盡治的策略🙇🏽，設立各類方艙醫院，在不同地點安置診療🙆，這個問題才得到緩解💭。這個應對過程有很多教訓是可以分析和汲取的。

武漢疫情初期大量潛在感染者到醫院集中排隊診療的現象也和我國醫療體系存在的問題密切相關。居民看病先往醫院跑這本身就是個問題👩🏻‍🎓。假設出現症狀後都先跟家庭醫生聯系，或者到社區的診所去🏬，那麽交叉感染的問題就可以大大避免了🗳。所以，我們原有醫療體系長期存在的問題也是需要反思解決的。

另外🌒，在應急指揮體系中，一方面要有常規的專業人士分析判斷，但另一方面，也需要有另外一些人能夠跳出原有專業的束縛去分析問題🩲，提供解決辦法🥋。比如，對於醫療專業領域的人來說🌉🥼，方艙醫院這個想法一開始可能很難接受，因為它與常規的傳染病收治的條件與專業標準一定會有差距。但在當時的情況下🧜🏿，盡可能先把病人疏散開，減少交叉感染🤽🏿‍♂️，然後逐步解決收治條件是非常實際有效的。而在診斷標準方面，也存在同樣的問題。

《知識分子》：有人在設想如果疫情發生在北京、上海和深圳這些看起來治理比較好的地方，情況是不是就不會這麽嚴重呢？

薛瀾🔥：這也很難說。北京💂🏼‍♀️、上海和深圳這些地方總體治理水平高👙，但並不一定就等於這些地方的應急能力更強。另外，我們要改變一種思維模式，覺得只要我們能夠吸取教訓加強準備，什麽樣的問題都能應對🧑🏻‍🦯‍➡️，都能處理🎙。我覺得還是要強調，風險總是走在人類進步前面🍮👈🏻。即使是北京👨🏿‍🦲、上海和深圳👉🏿，面對此類疫情，仍然會是巨大的挑戰𓀀。舉例來講，美國在應急方面總體來說是做的很好的，但幾次重大事件，應對起來也遇到了很多問題🤷🏼‍♀️。比如卡特琳娜颶風造成了巨大的生命財產損失🍣，對於美國這樣的國家是非常不應該的👩🏼‍🌾。所以在大自然面前，誰都不敢大意。我們必須做好思想準備🐋，就是當新問題出現了👳🏿‍♀️，超出了我們的應對能力💹，我們還是需要在過程中去好好學習，盡最大可能學習得更快👨🏿‍🦱，反應得更靈敏，把損失降得更低，這種學習能力十分關鍵。

04 復盤反思比查處更重要，不能讓問責掩蓋細節

《知識分子》：目前社會上問責的聲音很多👩🏿‍🦱⌛️。我們應當如何在處理應對不利的官員和允許他們總結教訓😉、獲得第二次機會間權衡？問責導向的事後調查會否掩蓋了事件本身的細節或者學習機會🧏🏼？

薛瀾🫸🏽：對於突發事件處置不利的官員需要區別處理，確保不會由於處理官員影響疫情防控。這次湖北省和武漢市主要領導在應對疫情過程中的確出現了不少失誤，尤其是當地公眾已經失去了對領導的信任🙆‍♀️，並且成為一種普遍情緒，這時不管他們有什麽理由🏢，確實都得要換。

2月3日中央政治局的會議說的非常好，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓🦢。希望這次事件之後我們能夠好好地調查、分析🫃🏼、總結🩷、提煉🩳🧓。這種調查應該是以學習為導向而不是以懲罰為導向的。

2003年非典以來，每次發生重大事件都要進行問責，然後查處一批官員🧑🏽‍🏫，現在已經形成了一種慣例。對於工作不力玩忽職守的官員🕗，這種問責非常重要。但也要避免形成一種潛在的邏輯，就是這些事件發生的原因都是個人的👱🏽‍♀️🍝，如果我們換上了更加負責任更加能幹的人就沒有問題了。這樣的思維導向會讓事件的分析調查成為大家分攤責任的過程，而事件中的一些重要細節沒有被更深入的探尋，導致我們失去學習機會👨🏼‍🦲，喪失了進行體製機製改革的機會。美國有一個國家交通安全委員會（NTSB）🌇，他們有一條明確規定，就是調查中獲得的各種信息和數據都不會被作為法庭起訴問責的證據。安全委員會的主要責任就是實事求是🎈👞，把事件的來龍去脈了解清楚🧖🏽‍♀️，然後向美國的交通部或其他部門提出改進建議，其最終目的是為了提升交通安全。

例如，在無視安全生產規範的環境下，生產安全事故幾乎是肯定會發生的，最後無非是落在誰的頭上。在這樣的情況下🍁，與其去懲罰個人，還不如考慮如何改善整體安全生產規範🙅🌞。另外在處理緊急情況時🫃🏼，誰都有可能會出現失誤🌖，這些情況不能作為問責的依據。要有一個容錯機製🤹🏻‍♂️，使得我們應急管理的指揮員敢於決策、善於學習🐢👩，把每一次“戰役”都變成學習機會。如果問責導向太強，就會使決策者循規蹈矩🧑‍🔬，不敢隨機應變。

《知識分子》：美國疾控中心在發布關於新型冠狀病毒信息的時候，曾表示他們製定的政策有可能有誤，但要把所有的基本信息公布給民眾👮🏽，讓大家做好心理準備🦊👨‍👩‍👧‍👦，基於這些信息來做出決定。相比之下，中國的政府機構可能在事情未完全確定時不太願意向公眾公開信息？比如，這次疫情中暴露出來的“內緊外松”的做法🔜，您怎麽看？

薛瀾🎨：我覺得就信息公開這方面來說，中國還是有很多方面可以改進的👩🏽‍🎤。政府應該加強透明度，敢於告訴公眾潛在的風險，即使信息不完全不準確🕓，也可以給公眾預警，然後隨著信息的完善不斷更新🪛。當然，也有一些特殊例外🧑🏼‍🎤。如有人說武漢要封城的信息泄露的太早了，導致很多人提前出行了🍆。關於內緊外松👱🏽‍♀️，2003年北京的教訓應該非常深刻了☝️，涉及公眾安全的事情必須盡快跟公眾溝通，這次武漢的醫院再出現這樣的問題真不應該。相關醫生無非是把了解的情況通過非正常渠道傳播了🧟。我們正式渠道的直報系統也有其局限性。從風險的感知體系來講，把正式渠道和非正式渠道的信息進行綜合研判，會比依賴單一渠道好得多♻️。

註：陳曉雪對本文亦有貢獻。